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    三言两语说清“土地增减挂”

    作者:薄著 发布时间:2020-11-02  所属栏目:行业资讯 来源:信贷白话  

    一、概念


    城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划,将农村建设用地(即拆旧地块)整理复垦为耕地,将城市周围相应面积的农用地转化为城镇建设用地,最终耕地面积不变,耕地质量提高,增加城市可用建设用地,使城乡用地布局更合理。


    同样面积的一亩地,在大城市周边和在偏远的农村,用于种粮食,产量是差不多的,但用于盖房子,则价值相差悬殊。城乡建设用地增减挂钩,就是:大城市想在周边多征一亩地(减少一亩农用地)盖房子(变为建设用地),就需要偏远的农村增加一亩耕地、减少一亩建设用地(将废弃的村庄复垦为耕地)。偏远农村这样做、产生出来的建设用地指标,可以卖给大城市,而大城市需要花钱去买指标,把土地价差的一部分支付给农村。


    城市化发展中,耕地不能再减少,这是一个底线要守住。办法就是城市和农村的建设用地资源调度、占补平衡。如果城市周边征用了1亿亩地,偏远农村的建设用地减少1亿亩,这就形成了城乡建设用地增减挂钩,满足了城市的建设用地,同时总的耕地面积不变。


    近年国家城镇化从城乡协调发展转变为优先发展大城市和城市带,以及粤港澳大湾区、长三角、京津冀、长江经济带等战略的实施,大城市和中心城市建设用地指标不足的矛盾将更加突出,也将导致建设用地增减挂钩业务会更加活跃。


    二、种类


    (一)增减挂钩节余指标跨省域流转:增减挂钩节余指标可以在全国范围内流转。指标转出地为三区三州(西藏、四省藏区、南疆四地州、四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州)及其他深度贫困县。(《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》国办发【2018】16号)


    (二)增减挂钩节余指标省内流转:增减挂钩节余指标可以在省域范围内流转。指标转出地一般为各省的集中连片特困地区、国家(省级)扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区。涉及的各个省份基本都已出台了管理办法,办法中均将准入区县列出名单。如安徽的皖国土资【2016】154号、江苏的苏政办发【2017】101号、陕西的陕国土资规发【2016】90号。


    (三)增减挂钩节余指标市内流转:增减挂钩节余指标可以在市域范围内流转。在部分省份出台的管理办法中,将省内一部分达不到节余指标省内流转条件的区县给予了市内流转的政策。如江苏的苏政办发【2017】101号


    (四)地票制度


    上面介绍的三种模式,增加挂指标都是政府统一主导下的土地资源调剂行为,交易对手是政府与政府,增减挂业务收入和支出都通过财政专户收支两条线管理,而这部分资金又是进行土地开发建设等一切工作的资金来源,因而融资业务不免有隐性债务之忧。


    相比之下,地票制度是土地增减挂钩的一种特殊模式—交易双方都不是政府,收益也全部归复垦土地的土地权利人。


    地票模式始于重庆。2008年,黄市长亲自牵头研究搭建农村土地交易平台。重庆鼓励外出务工人员、安居农民自愿将闲置宅基地复垦,形成地票后到市场公开交易。按照增减挂政策,地票与国家下达的新增建设用地指标具有相同功能。通过交易,获得地票者就可以在重庆市域内申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地转为国有建设用地。这样,就把农村闲置的、利用效率低的建设用地,通过指标化的形式,跨界转移到利用水平较高的城市区域。


    建设用地转出方是土地权利人(农户、农村集体组织、拥有土地权属的其他主体),而不是政府;地票(用地指标)转让收益也全部归土地权利人,且直接支付给土地权利人,不通过财政。在重庆市农村土地交易所开展“地票”交易,所有法人和具有民事独立能力的自然人,均可通过公开竞价购买“地票”。经土地管理部分严格验收后,腾出的建设用地指标,由市土地行政主管部门向土地使用权人发给响应面积的“地票”


    部分地区市内交易采取的是类似于重庆的地票模式。


    三、业务流程


    以省内流转为例,增减挂业务可以简单分为两个阶段:


    1、城乡建设用地增减挂钩节余指标的产生阶段;

    2、城乡建设用地增减挂钩节余指标的流转阶段。


    产生阶段主要涉及的内容有农村旧房、工矿废弃地的拆除、安置拆迁区的居民,将拆迁后的土地整理成耕地。


    流转阶段主要涉及的内容有耕地的验收,形成的节余指标挂网竞拍、成交,指标受让方付款。


    产生阶段中,包含房屋拆除、土地平整及居民安置三块内容,这里的居民安置不同于普通的土地收储涉及的拆迁安置或是棚户区改造涉及的拆迁安置。这里的拆迁区域都是省级或者国家级贫困县区,这里的居民安置有个专有名词——异地扶贫搬迁。这也是为什么《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》会提出“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。”所以更准确的说,产生阶段包括房屋拆除、土地平整及异地扶贫搬迁三块内容。这一阶段政府需要先期投入资金。


        调查走访发现,土地增减挂钩项目通常以区县市为责任主体,以土地利用现状图、土地利用总体规划图等资料为基础,通过对试点镇村进行调查摸底,分析土地综合整治新增耕地和节约建设用地的潜力后,确定土地综合整治范围、农民集中安居点位置、规模和建设步骤,然后再逐步进行实施,其具体的实施步骤如下:

        (1)县级国土资源部门组织编制增减挂钩专项规划,报市级国土资源部门批准,报省国土资源厅备案;

        (2)县级国土资源部门依据增减挂钩专项规划编制项目区实施规划,提交市国土资源部门审查,市国土资源部门原则上按照不超过上年度下达指标规模的2倍,将合格项目纳入项目区备选库(深度贫困地区可不受指标规模限制);

        (3)省国土资源厅下达增减挂钩指标总量,各市州从项目区备选库中上报具体项目区实施规划,报省国土资源厅审批;

        (4)省国土资源厅审批后,项目合规性基本取得,立项手续完成;

        (5)县级政府或国土资源部门采用公开招标、公开招商等方式确定项目业主,或县政府直接指定项目业主,项目业主既可以是社会资本方也可以是地方国企;

        (6)县级政府或国土资源部门与项目业主签订合作协议,明确各自职责;

        (7)项目业主进行农村房屋拆除、宅基地复垦、农民拆迁安置等工作;

        (8)宅基地复垦完成,农民得到货币化补贴或搬迁到集中居住区后,即可组织项目区验收(实践中项目完成80%即报验收)。验收采取自下而上的方式进行,试点县(市、区)国土资源管理部门自查,市州国土资源部门初验,省国土资源厅终验(分两次进行,第一次为省国土勘测规划研究院进行技术验收,第二次为省国土资源厅终验)。验收合格后由省国土资源厅向市州国土资源部门颁发《城乡建设用地增减挂钩项目区验收证书》,明确节余指标面积(部分深度贫困县增减挂钩项目立项后,符合条件的可以提前使用30%的节余土地指标);

        (9)取得验收证书后,节余土地指标即可交易,交易成功后,流转收入作为土地出让收入的一部分,缴入国库,县级财政部门再将约定回报支付给项目业主。

        四、业务机遇

        从江苏、四川、云南等试点省份的实际运行管理情况来看,城乡建设用地的土地整理不仅仅限于原宅基地,而是农村区域的土地综合整治。这种综合整治下的指标收益有两种:一是新增耕地指标,按现行省内和省际异地置换委托补充耕地设计,不是市场定价,而是政府之间的博弈与撮合;二是新增建设用地指标,按指标和指标对应地块两种不同模式设计之间产生的投入与产出价差。

        城乡建设用地增减挂钩结余指标业务中涉及的资金需求主要涉及拆旧建新费用,包括土地拆迁补偿(包括现金补偿和住房安置补偿等)、建设用地整理、住房安置区公益基础设施建设等内容,具体包括:

        拆除旧房后的农村院落整理为耕地、规划需归并的农村道路整理为耕地、规划需归并的农田水利设施整理为耕地、规划需归并的田坎整理为耕地、项目区的废弃地、荒草地整理为耕地、分散居住的农村居民迁至规划安置区集中居住,推进镇、村一体化。

        各地因拆迁补偿标准存在差异、施工地施工条件、地质地貌、主要安置方式存在差异,项目成本不同。根据媒体报道,重庆、云南、四川等西南省份的土地拆迁补偿费用为:

        1、对拆旧区内零散土地上的危旧农房改造建设,费用为20万元/亩;
        2、建新区国有建设用地的拆迁安置补助,成本为25万元/亩;
        3、建新区宗地外“六通”等基础设施配套建设:5万元/亩。

        以西南某省为例,目前全省88个贫困县都在大力开展增减挂钩项目,每个贫困县在2018年-2020年预计将实施约1万亩增减挂钩项目,其中部分浅丘地区已实施的增减挂钩项目的每亩平均成本约15万元,部分采取建新区集中安置的山区地区项目实施成本约为18万每亩。按照国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发〔2015〕51号)中城市和交通基础设施项目最低20%的资本金比例要求,采用比较保守的18万/亩市场估计,2018-2020年该省土地指标增加挂钩所产生的总投入资金约为1584亿元,资金需求缺口将达1267.2亿元。

        五、存在问题


        由于建设用地增减挂钩指标跨省、省内、市内交易均由政府之间进行,资金通过国库支付渠道,银行介入该业务授信易形成政府的隐性债务。而资金不通过政府的地票模式(部分市内交易也资金也不通过政府)具有较高的市场化,为银行借入授信提供了可能。


        六、业务模式

        根据以上的分析,笔者认为,土地增减挂业务其合规性的把握,关键是要根据跨省、省内、市内、地票等不同模式,考虑其是否预付款、是否走财政、偿债对应资金是否确定等因素,设计合适的融资模式。
        跨省交易:

        1、预付款高达70%,资金走财政转移支付路径;
        2、做项目贷有隐债嫌疑,且可能存在省政府截留中央转移支付资金的问题;

    3、类似委托代建或采购工程,符合一定条件下,可做少量流贷。具体可参见我的文章:委托代建、政府购买服务、政府采购工程能不能融资?

    4、因有确定的还款来源,隐债违约风险不大。


        省内交易:

        1、类似委托代建或采购工程,符合一定条件下,可做少量流贷;
        2、省级平台撮合、监督,一般在流出流入方达成后签订协议,按协议执行;
        3、预付款比例不高,有一定市场化因素;
        4、流入方的付款不如跨省交易、中央转移支付确定,有一定的违约风险;
        5、资金走财政,仍有一定的隐债风险,最好有政策明确或审计案例、审计指引支持。

        类似于重庆地票模式的市内交易:

        1、发生于非政府组织之间;
        2、进行复垦工作的单位(施工企业或城投)是受非政府组织委托;
        3、资金直接拨付给土地权利人;
        4、政府不赚钱,解决了土地复垦和建设用地指标不足的问题;
        5、市场化程度较高,银行可做流贷和项目融资;
        6、市场主体信用风险相对较高。
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